浅谈如何解决执行难
保障司法公信力的实践问题
司法公信力是人民群众对司法信任和服从的基础，获得司法公信力的关键因素是司法权威的树立。而目前特别值得立法者、司法实践者和人民群众感到困惑的是“执行难”问题，在很大程度上影响着司法权威的树立，影响着司法公信力，进而影响到党的依法治国方略的实施和社会主义和谐社会的建立，以及人民法院“公正与效率”主题的实现。本文仅从分析“执行难”问题的成因入手，针对这一影响司法公信力的重要因素，提出解决问题的对策，以促使“执行难”问题得到明显改善。
一、“执行难”问题的成因
执行难，即指人民法院在执行的过程中遇到被执行人的消极抵抗、执行案外人的干涉，以及人民法院自身存在的问题等因素，致使执行强制措施难于实施，生效的法律文书难于执行，申请人合法权益难以实现的一种社会现象。实践中，通说的执行难主要表现在被执行人难找、被执行人财产难寻、协助执行人难求、应执行财产难动这“四难”问题上。产生执行难问题的原因主要表现在：
（一）人民群众超出对现阶段司法威慑力作用的渴望，对法治社会过于理想化的要求，是“执行难”问题的一个主要原因。法治社会是一种理性的社会，而非理想社会。作为社会主义市场经济条件下法治社会，它要求每个人作为市场主体均应当获得市场机会带来的经营收益，独立承担市场风险造成的损失，人民法院对于市场主体在市场风险造成的经营损失，仅具有依法公正裁判和执行的义务，而绝不是包打官司，为当事人承担经营风险的义务。特别是表现在人民法院的执行工作中，对于被执行人因各种客观原因而没有履行能力的时候，且执行法院已穷尽了各项执行措施，但案件还不能得以执行的时候，有些申请人便错误地认为：反正我已经立案了，执行不执行就是法院的责任了，执行不了是法律没有威慑力，是拖拉办案没效率，是法院不尽责任等等，于是便想通过找人大、找政法委，进京、进省越级上访等渠道，通过行政首长的压力来解决客观上因执行不能而满足自己的主观想法，由此造成执行工作信访案件居高不下，执行人员心理压力过大，执行工作政绩不突出，执行干警形象不佳，也就从客观上成为影响司法公信力的老大难问题。
（二）目前人民法院实施的按行政区划进行管理的体制，是衍生地方保护主义，造成“执行难”的最根本的原因。地方各级人民法院的管理体制目前是按行政区域来设置的，地方法院干部主要由地方党委管理，法院人员的工资、办公、办案经费、装备均由地方财政拨给，人员调动须经地方党委或政府人事部门同意，干部任免由地方人大和党委决定。这种法院管理体制造成了各级地方法院人财物均受制于各地方，只能所命和服从于地方党委、政府的指挥和安排。一旦地方政府作为执行相对人时，即可能基于确保地方财政收入和地方利益的考虑，置国家法律于不顾，利用管人、管钱、管物等职权，影响和干涉法院依法执行，执行人员也基于各方利益的考虑，执行中左请示、右汇报，工作中畏首畏脚，影响了办案质量和效率，造成法律威慑力的缺失，司法公信力的下降。
（三）司法威慑作用不突出，执行操作性不强，司法部门配合不力，是制肘“执行难”问题解决的关键环节。虽然《刑法》第313条，以及最高人民法院也曾于1998年4月作出过《关于审理拒不执行判决、裁定案件具体应用法律若干问题的解释》，加大了运用刑罚手段制裁拒不履行、拒不协助履行以及干预执行行为的力度，但基于社会公众对传统社会的法制认识，以及权钱交易、职权干涉等负面作用的影响，人们对于民事执行中的一些不法行为，只能心存“大事化小，小事化了”、“以罚代刑”的思想，实践中，很少有人被绳之以法的，大多数情形都是法院以民事拘留进行惩处，致使近年来暴力抗法现象十分普遍，几乎没有哪个执行法院，哪个执行人员能够幸免。同时，对于那些涉嫌构成拒不履行法院判决、裁定罪的人员，公安、检察部门也不愿配合。要搞这样一个案子，法院要收集全部的证据材料后，再去与公安、检察部门协调。承办一件拒不履行法院判决、裁定罪的案件，暂不说执行法院投入大量的人力、财力、物力，就与公安、检察的协调问题也够使执行法院打退堂鼓的。
（四）特殊身份的当事人的不良行为，是加剧“执行难”问题助推剂。由于执行当事人情况各异，对待案件的执行也就各有不同。有些案件的申请人，不按法律规定，履行其相应的作为义务，主动提供被执行人可供执行的财产状况和线索，只是在消极地等靠要，在执行法院已穷尽执行措施，而还不能满足其实现债权的情况下，便到处上访告状，以图通过行政领导解决司法问题；还有一些被执行人本身就具有特殊身份如人大代表、政协委员，基于他们的特殊身份，考虑相关的法律和政策规定，在其不主动履行法律义务前，执行人员就要到处请示汇报，致使办案效率低，效果差。特别是有个别的人大代表、政协委员甚至公开与执行法院和执行人员“叫板”，社会影响极大。实践中，对于作为特困企业、村（居）委会为执行主体的当事人，在其财产有限，履行义务能力差的情况下，执行法院也很难采取强制措施，担心引发群体性事件，影响社会稳定。同时，有些地方的党委、政府，出于地方经济发展、招商引资的考虑，还确定了一些重点保护企业，设置了一些人为的障碍，影响了公正执法。
（五）法官职业道德素质与党和人民群众要求上的距离，是反映“执行难”问题的主要根源。“法官是公正的化身”这在社会公众心目中已成定势，人民法官能够树立“中立、公正、独立”的现代司法理念，牢固树立“权为民所用，情为民所系，利为民所谋”的服务准则，认真遵守法官职业道德，则民心所向，民所拥戴。然而，即使是最高法院三令五申，审判纪律和执法规范不断出台，但仍是审判人员的素质不见长进，法律监督不够到位，司法效率不见提高。一些负面典型的案件不断在媒体披露、曝光，当事人的上访居高不下，以及人民群众对司法系统的不信任感，都在一定程度上制约和影响着司法实践，从主观上造成了“执行难”问题。在这一点来说，也是通过人民法院自身的努力，严格的管理，能够主动克服和改善的问题之一。
二、解决“执行难”问题，提高司法公信力的对策
解决执行难问题是个复杂的系统工程，需要动员各方面的力量，多管齐下，综合治理。同时，它也绝不是一触而蹴的事情，它需要人民法院不断地通过自身的改革创新、完善发展来解决，也只有在解决问题，提高执行案件的质量和效率，实现执法效果和社会效果的统一，实现人民群众满意的目标，才能树立人民法院的良好形象，提高司法公信力。
（一）要建立多层次、全角度、大范围的宣传教育网络，促使全社会转变观念。解决人民群众的期望与执行实践存在的反差问题，首先要解决一个观念转变问题。而新时期人民法院遵循司法被动原则的执法理念，无疑成为矛盾的焦点问题。因此，要把观念教育纳入到各级党委理论中心组的学习中去，纳入到各级人大、政协会议中去，纳入到全民普法教育中去，以及新闻媒体的宣传中去，再通过各级领导，以及人大、政协的支持，新闻舆论的导向，教育和引导广大人民群众，促使其转变观念。在全社会树立程序公正观念，实行当事人主义。要使当事人明确，人民法院通过审判确定债权债务关系，并不必然就负有使胜诉当事人实现债权的义务。在人民法院依据申请人的请求，经审查立案并执行，在穷尽各种方法和措施后，均不能使判决、裁定得以有效执行，而申请人又不能提尚有执行可能证据的，人民法院应当裁定终结执行，执行不能风险由债权人自负。对此，在强化和谐社会和“人性化”执行的新形势下，更需要加大宣传力度，增进全社会的理解和支持，营造良好法制环境。
（二）要完善执行立法，正确处理执法效果与社会效果的关系问题。人民法院依法执行案件，就是在维护社会主义市场经济秩序，保护交易安全，为地方创造良好的法治环境。为此，我们一方面要通过建立强制执行的基本原则，对执行机关、执行管辖、执行当事人、协助执行人等作出相应规定，对拒不履行判决、裁定罪的管辖进行改革。例如要加大对不履行协助义务人的惩戒力度，把执行工作纳入当地政府，单位综治考核，实行“一票否决”。对不协助法院执行和不履行法律文书义务的单位取消综治年度评先资格，并对负责人实行“黄牌警告”，被亮“黄牌”的单位负责人，一律不准提拔任用和晋职晋级等等。另一方面要正确处理执法效果与社会效果的关系问题。即：对于地方领导机关及领导关注的案件，执行法院要充分重视，认真分析，区别对待。在积极主动向地方领导汇报，取得党委、人大的关心和支持基础上，对于地方领导与法院意见不一致，人民法院可以向党委、人大书面报告法院的意见，并通过向上级法院报告、提级执行、指定执行等办法处理。对于特殊身份的当事人的案件，人民法院执行工作的每一个步骤，都要做到程序合法、文书齐全、手续完整、依据充分，确保办“铁案”。如果采取强制执行措施的条件成就时，就要采取相适应的强制执行措施，以体现法律的权威。对于特困企业、村（居）委会作为被执行人的，要兼顾双方当事人的合法权益和实际困难，慎用强制措施，多做协调工作，分期分批执行或争取促成和解，以期达到最佳的执法效果。
（三）要健全和完善执行工作程序，促使公正与效率目标的实现。只有健全和完善符合客观形势发展、具有可操作性的工作机制，才能应对法院执行工作面临的内外环境，队伍的实际情况和繁重的执行任务。1、正确确定案件执结的标准。人民法院裁判文书确定给当事人的财产权利能否实现，受许多因素的制约，其中最关键的是被执行人的财产状况。就此情况而言，笔都认为目前案件的执结应采用如下标准：即被执行人有履行能力的，应以裁判文书确定的财产全部实现为执结；被执行人只有部分履行能力的，可在作部分执行后，视情况采取和解，中止或终结执行的措施；被执行人确无财产可供执行，法院采取了必要的措施亦无其他办法可以执行，则可予以终结执行。遵循上述执结标准，只要执行法院做到：一是依法采取了与案件情况相适应的措施；二是依据申请人的举证和必要的依职权查证，按法定程序查明了能够查明的被执行人的财产状况；三是除为被执行人保留法律规定的必要保留份额外，被执行人可供执行的财产已全部执行完毕。2、正确把握执行程序的载体。执行工作是程序性的工作。执行的法律依据是诉讼法中的执行程序篇。因此要通过健全和完善执行程序提高司法公信力，就必须把握好以下几个环节：一是依法及时立案；二是及时对被执行人的财产状况进行了解。在对执行案件立案后，应当及时了解被执行人的财产状况。可以要求申请人对被执行人的财产状况进行举证，可以责令被执行人申报财产状况，可以进行必要的依职权调查。还可以采取法律允许的其他措施，以了解被执行人的财产状况；三是对被执行人可能转移变卖的财产及时采取必要的法律措施。有证据或迹象表明被执行人有转移变卖财产的可能的，可以根据申请人的申请或依职权对被执行的财产予以查封、扣押、冻结或视情况和条件立即予以执行；四是执行中采取的措施要依法和适度。即，不能超额执行，讲求执行措施与执行利益的可比性，注重社会稳定，杜绝损害法院公正执法形象。3、坚持执行全过程的公开化。即一是积极促使执行和解化。把做好当事人的思想工作放在首位，从法律、人情入手，缓解矛盾；二是当事人权利义务明示化。通过制作申请执行须知、被执行人须知、执行工作流程图和执行工作宣传册，明确当事人的相关权利义务，方便诉讼；三是实行制度公开化。在法院内醒目位置设立执行专栏，将申请执行人须知、被执行人须知、办案承诺案件执行流程图，以及采取执行措施的相关规定，向社会公开，使群众了解执行全过程，与此同时，利用巡回办案，下基层走访调研，开展街头法律咨询等时机，向群众发放执行工作宣传手册，让更多群众了解执行工作；四是反应机制快速化，由执行局和法警队混合编组，实行了“执行110制度”。 通过采取执行公开措施给当事人予知情权，消除当事人对执行工作的疑虑、误解，使执行工作接受当事人和社会的监督，以确保司法公信力。
（四）要积极抓好执行配套措施的改革，建立公正高效地运行机制，提升司法公信力。这就要求执行人员强化自身的职业道德修养，努力学习钻研执行理论，不断总结执行经验，提高执行艺术，以积极、严谨、文明、高效的工作，焕起人民群众对法律的信仰和法治的信心的基础上，更要通过健全完善的工作机制，依靠机制严格管理，来提升司法公信力。一是定任务，形成激励机制。要采取岗位目标激励机制，对负有执行案件职责的职能庭室和个人实行年度任务考核，对于执结案件数、执行期限等指标未达到平均数的部门和个人，年终考核不得评定为优秀等级，低于人均办结案件数60%的，年终考核只能评定为不称职等级。 二是定期限，形成约束机制。要由立案庭统一对执行案件进行流程管理、期限跟踪，且规定执行案件的内部最短期限，要求在内部最短期限内依法采取有效措施尽快予以执结。凡是执行人员未按时实施执行或申请执行人、其他人员有证据证明执行人员采取措施不当导致执行未到位的，按照错案责任追究办法追究执行人员的责任，引起司法赔偿的，应由执行人员负担相应的赔偿金。 三是保质量，形成规范运作机制。即应明确只有法官资格的人员才能行使执行裁判权，而对无法官资格的书记员和其他人员擅自以执行员名义行使执行裁判权的，应按办错案论处并按违法审判责任追究办法处理。应强化执行案件质量评查。对在一个月内执结的所有案件，应先由执行局内部进行自查自纠，然后交由审监庭对每个案件进行评查，凡是院评查后发现存在质量问题的，及时反馈案件承办人补正，并在考评中扣减一定的分数。四是求效果，形成防患机制。应将执行案件的社会效果作为年度考核的一个重要指标来对待，对于执行上访案件数量居高不下的情况，执行人员应在执行案件过程中注重社会效果，有效防止当事人进京进省上访，对于导致当事人进京进省上访的案件，不管执行行为是否存在瑕疵都应在年终考核时予以扣分。五是强监督，形成震慑机机制。首先是强化内部监督。应通过在执行立案时给申请执行人发放廉政监督卡，对执行行为实施监督；要严格执行《最高人民法院关于民事执行中查封、扣押、冻结财产的规定》和《最高人民法院关于民事执行中拍卖、变卖的规定》，实行执行措施与财产评估、拍卖、变卖相分离；要严格《人民法院执行工作纪律处分办法（试行）》，对于违犯执行纪律的执行人员要依法依纪严肃查处；实行执行过程全程公开制度，对执行中的重大事项进行公开听证。特别是对执行异议案件、执行信访案件都应组织听证会。其次要建立被执行人财产申报、财产审计和网上定期公布制度，形成执行威慑机制，使资信不好的赖帐者认识到只有尽快自动履行义务才是活跃在市场经济舞台上的惟一出路。对拒不执行人民法院判决、裁定并构成刑事犯罪的，通过加强与公安、检察的协调，依法追究相关人员的刑事责任，并通过公审公判来加大宣传典型案件的处罚力度，达到审理一案，教育一片的效果。
