落实三项重点工作 创新行政审判管理
积极探索行政审判方式的各项改革
牡丹江市东安区人民法院行政审判庭 唐功恩
近年来，我国行政审判方式改革有了一些起色，但由于过多地受民事诉讼审判方式改革的影响，加之《行政诉讼法》立法本身存在的不足，行政诉讼审判方式改革在许多方面还是粗线条的，有些规定显得过于原则笼统，可操作性不强，有些具体问题应当规定却没有规定，这些问题在一定程度上制约了行政诉讼制度的发展，并给行政审判实践带来了一定的困难。探索出一种简洁、明快而适合于合法性审查特点的行政审判方式迫在眉睫。自去年全国政法工作会议以来，我院紧紧围绕“三项重点工作”，不断创新工作机制，积极贯彻最高院关于完善行政审判方式的精神，以中级法院标准化管理规则为依托，结合行政诉讼的自身特点，借鉴刑事、民事审判方式改革取得的成功经验，积极探索，制定完善了本院《一审行政审判办案规范》，为推进我院行政审判方式改革的深入发展，实现行政审判的制度化、规范化，做了初步尝试。
一、现行行政审判模式与社会发展不相适应，行政审判方式改革势在必行
由于行政法律关系和行政诉讼法律制度的特殊性，行政诉讼庭审拥有自己的突出特点。这些特点归纳起来有四个方面：一是审查的对象是特定的。《行政诉讼法》第5条规定：“人民法院审理行政案件，对具体行政行为是否合法进行审查。”这是行政诉讼的特有原则。根据该原则，人民法院审理行政案件以具体行政行为是否合法做为审查对象，就是说行政诉讼庭审只审查行政机关的具体行政行为，而不审查行政机关的其他行为，或是行政管理相对人的违法行为。只解决具体行政行为是否合法问题，除法律特别规定的行政处罚显失公正之外，具体行政行为合理性问题原则上不作为庭审的内容。二是举证责任是限定的。在行政诉讼中，法律规定要求被告行政机关负举证责任。这也是行政诉讼有别于刑事诉讼、民事诉讼的突出特征。这一特征决定了庭审调查、审核证据的重心势必会倾向于被告一方，庭审中必须强调作出具体行政行为的被告一方在法庭上举证，一般情况下不能要求原告对具体行政行为举证。三是庭审内容是有确定范围的。行政诉讼庭审的内容，就是要按照《行政诉讼法》第54条规定的具体行政行为是否合法的法定标准和条件，紧紧围绕具体行政行为是否合法这一中心进行，要看因该具体行政行为所发生的行政法律关系是否成立，有何事实和法律根据，进而对具体行政行为是否合法作出判断。四是行使审判权方式独具特色。根据行政诉讼法的规定，行政诉讼中的审判组织只有合议庭一种形式，不能采取独任制；对被告一方当事人经两次合法传唤无正当理由拒不到庭的，可以缺席判决，但不能强制到庭；庭审中排斥调解、和解解决案件，对合法的具体行政行为予以维持，不合法的予以撤销，变更判决被限定在“行政处罚显失公正”这一很小的范围。再者，行政诉讼庭审行为会因当事人行为受到影响。如被告改变具体行政行为，原告撤诉的申请被获准，则将引起庭审行为变化，使庭审终止。
行政审判重点是对具体行政行为是否合法进行审查，这是区别于民事、刑事审判最为显著的特征。但是，由于我国的行政诉讼脱胎于民事诉讼，我院行政审判庭审方式一直沿袭以往刑事、民事案件审理的模式，这显然不适应行政诉讼的审判活动。主要体现：一是容易偏离行政诉讼审查具体行政行为合法性这一主题，形成既审被告，又审原告，甚至倒向以行政管理相对人的违法事实为审查对象，形成法院与行政机关共同审原告的状况；二是易使庭审效果不佳。行政管理相对人一般与行政机关对簿公堂都心存疑惧，传统的审判方式没突出审查具体行政行为合法性这一特点，很可能会使做为行政管理相对人的原告认为法院在协助行政机关查明事实，为行政机关说话，甚至可能误解为官官相护，不利于法院的司法监督。三是易使庭审活动冗长、拉沓，效率不高。四是合议庭组织形同虚设。凡行政案件不论案情是否复杂、疑难与否，统由审判委员会讨论决定，“审者不判，判者不审”的现象普遍存在。上述这些做法恰恰与行政诉讼制度的原意和崇尚的民主法治精神、实践“三个代表”重要思想是背道而驰的。因此，在新的形势面前，改革行政审判方式已势在必行。
二、根据行政诉讼的自身特点，探索有别于民事审判的行政审判方式改革
由于行政诉讼庭审程序是实践性、操作性很强的过程，我国现行的法律和司法解释就行政审判庭审程序未作规范，实践中各院也掌握不一，并无成规。我院根据行政诉讼的自身特点，从改革常规做法，力求更符合行政诉讼特点为宗旨，依照《中华人民共和国行政诉讼法》、《最高人民法院关于贯彻执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》、《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》及相关司法解释、《牡丹江市中级人民法院标准化管理规则》的具体规定，结合行政诉讼的自身特点，并借鉴刑事、民事审判方式改革取得的成功经验，制定和实施了《一审行政诉讼案件办案规范》（以下简称《办案规范》），同时，又细化和制定了《行政案件诉行政机关作为庭审程序细则》和《行政案件诉行政机关不作为庭审程序细则》（以下简称《庭审细则》），两个《庭审细则》都是贯穿整个审判活动要紧紧围绕被诉具体行政行为的合法性审查而展开，庭审的重心是围绕被告作出的具体行政行为是否合法而进行，主要内容包括：
（一）推行直接开庭。直接开庭是案件受理后，审判人员一般只作程序上的审查，而不涉及实体上的验证即行开庭审理的一种审判方式。其核心内容是充分发挥庭审功能，力求做到所有证据举在法庭，案件事实查证在法庭，是非责任分清在法庭，公正裁判在法庭。其基本要求是：庭前做好指导当事人的举证工作，通过当事人对簿公堂而查清事实，作出公正判决。直接开庭中审判人员要注意做好以下几个方面：一是按照《办案规范》认真做好庭前准备工作。庭前准备工作是否充分，是审理好案件的前提。一要依法督促适格被告应诉。行政案件的被告不同于民事诉讼的被告，作为国家行政机关，它不能随意处分自己的职权与诉讼权利。就被诉的行政机关而言，应诉不仅是一种权利行使，也是一种应当履行的法定职责。二要要求被告及时提供被诉具体行政行为的事实根据与法律依据，在法律规定的期限内，被告不能提供，则认为被诉的具体行政行为没有事实根据与法律依据。三要决定是否停止具体行政行为的执行。法律法规规定要停止执行的，被告行政机关及其上级复议机关要求停止执行的，应该作出决定停止执行；原告申请停止执行的，人民法院认为该具体行政行为的执行会造成难以弥补的损失且停止执行不致损害社会公共利益的，也应裁定停止执行。二是把握举证、质证、认证各个环节。在庭审过程中，审判人员要按照《办案规范》的要求，牢固树立所有证据必须经过查证属实才能作为定案根据的观念，建立所有证据均应按照《办案规范》的要求当庭举证、质证、认证方为有效的诉讼机制。只有通过举证、质证、认证诸环节，才能客观、全面地查明各证据的真伪及其证明效力，从而准确认定被诉具体行政行为是否合法。
（二）以合法性审查为中心。行政诉讼所要解决的根本问题是法院进行司法审查，对被诉具体行政行为是否合法作出裁判，而不是对其合法性作出司法证明。因此，维权和监督是行政审判的基本功能。我院在制定的两个《庭审细则》中对被诉行政行为合法性的审查，主要从以下五个方面来进行：第一，被告行政机关是否具备作出被诉具体行政行为的法律赋予职权范围，即是否具备行政执法的主体资格，有否滥用职权；第二，被告行政机关作出该具体行政行为的事实根据，证据是否充分；第三，被告行政机关作出该具体行政行为的法律依据（包括法律、法规和规范性文件）适用是否正确；第四，被告行政机关作出该行政行为的程序是否合法，是否依法充分保护行政相对人的合法权益；第五，被告行政机关作出的具体行政行为是否公开、显失公正。
（三）强化被告举证责任，落实证据规则。《中华人民共和国行政诉讼法》第三十二条明确规定：“被告对作出的具体行政行为负有举证责任”。该法之所以作如此规定，其根本原因是在行政诉讼程序发生之前，已经发生了行政执法、行政程序，而引起行政诉讼程序启动的则是行政案件的被告即行政机关的具体行政行为，这一具体行政行为又是行政机关这一管理者依职权单方作出的，在客观上容易造成侵犯公民、法人和其他组织合法权益后果的行为。因此，在行政审判活动中，强化被告的举证责任是合理公平的，必要的。我们制定的《办案规范》切实执行了《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》，明确被告是查明案件真实情况的主要义务人，被告应当如实举出其在行政程序中获得的而不是诉讼程序后补充、收集的证据，应当全面举出其作出具体行政行为的事实根据与法律依据，以证明其具体行政行为的合法性。在行政诉讼中，严格了举证时限制度，贯彻了《证据规则》的规定，提高了审判的效率，维护了法院审判程序的严肃性和树立法院的权威。如韩一双、穆树林不服牡丹江市规划局规划行政许可撤销一案，被告所提供的林会友证言是于2008年9月22日出具的，而被告作出被诉具体行政行为的时间是2008年8月18日，被告是在作出具体行政行为后自行收集的证据，我们根据《证据规定》第六十条“（一）被告及其诉讼代理人在作出具体行政行为后或者在诉讼程序中自行收集的证据不能作为认定被诉具体行政行为合法的根据”的规定，依法不予采信该份证据，并以主要证据不足，依法撤销了被告的具体行政行为。
（四）摆正法官居中裁判、中立的位置。以往的开庭审理，法官总有参与举证、质证、辩证的情况，一味包揽大唱“独角戏”，客观上容易给原告造成法官先入为主，偏袒被告的印象。《办案规范》中要求在行政诉讼案件的审理过程中，审判人员应当摆正法官中立的位置，明确控审、认证、裁判是法官的职权，而举证、质证、辩论是当事人的诉讼权，两者不能错位。在法庭调查阶段，应以当事人陈述为主，法官必要的询问为辅，证据由当事人自己出示、宣读（法院依职权调取的证据除外），由当事人一一质证。在法庭辩论阶段，法官的任务和职责是根据案情归纳辩论焦点，组织和引导诉讼参与人围绕具体行政行为的合法性这根“弦”展开辩论，确保当事人在平等的状态下辩个是非曲直。在作出裁判时要正确认定事实、准确适用法律。要正确处理客观事实与法律事实的关系，据以裁判的的案件事实应是法律事实，但要注意法律事实是以客观事实为基础的。不能把法律事实等同于客观事实，又不能错误地割裂法律事实于客观事实的必然联系。我们在审判实践中，正确地把握法定程序和证据规则，保障了正确认定案件事实。树立实体法和程序法并重的观念，既防止重程序而轻实体，也要防止轻程序而重实体。唯有如此，法官才能真正摆正法官是居中裁判、中立的位置，对案件才能作出正确的裁判。
经过实践，庭审改革取得了良好的效果。主要表现在：革除了不符合行政诉讼法规定的一些做法，进一步保证了案件质量，庭审时间大幅缩短，庭审效率明显提高，有效节约了诉讼成本和时间成本，减轻了当事人诉累。如：赵雷俊不服牡丹江市人民政府劳动教养管理委员会劳动教养决定一案，该案的庭审突出了审被告具体行政行为合法性的特点，强化了公民“民告官”的信心。同时简化了庭审程序，快捷合理，避免了法院审判中的无效劳动。使案件从立案到宣判审结只用了30天，大大地节约了审判资源。
（五）进一步强化合议庭职责。改变由庭长、院长层层逐级审批案件的做法，使合议庭真正依法拥有审理和裁判案件的权利，实行庭长、分管院长直接参加合议庭并担任审判长审理案件。
三、切实加大行政案件协调力度，全力打造和谐的“官民”关系
在当前行政纠纷日趋复杂的情况下，如何利用有限的行政审判资源彻底化解行政纠纷，构建和谐的官民关系是我们从事行政审判法官必须认真研究的课题。自2004年12月16日最高人民法院主要领导在全国高级法院院长会议上第一次提出了“行政协调”的概念以来，我院积极运用民事案件的调解经验和技巧，结合行政审判特点和规律，经过不断探索和尝试，逐步建立完善了行政审判协调机制，制定出台了本院《关于建立行政诉讼案件协调机制的实施意见（试行）》（以下简称《行政协调的实施意见》），充分发挥了行政审判“化解器”和“减压阀”的功能。目前，该《行政协调的实施意见》与前面的《办案规范》已成为我院行政审判的两个重要支点，在规范行政案件审理，确保审判效果方面发挥了重要作用。《行政协调的实施意见》从行政诉讼协调的概念、协调案件的范围、协调参与人、协调程序、协调方式、协调后果等方面进行了规定。一是明确了行政诉讼案件协调是指在行政诉讼案件的审理过程中，人民法院按照自愿、合法、公正、效率的原则，为化解行政纠纷，在判决宣告前，主持行政诉讼参与人（包括原告、被告、共同诉讼人、第三人），就有关诉讼标的达成合意的一系列诉讼活动。二是明确了协调案件的范围则包括涉及可能影响公民、法人或其他组织人身权、财产权的具体行政行为(作为和不作为)案件；依法可以进行调解的行政赔偿、行政补偿等行政诉讼案件；根据情况可以进行协调的其他案件。同时，规定对案件的协调，可以在判决宣判前的任何诉讼阶段进行。协调次数一般不超过两次，协调的期限应当计入审限。三是明确了我院行政案件诉讼协调机制的实施程序和工作方式。在行政案件协调中坚持自愿、合法、公正、效率的原则，协调程序的启动必须基于人民法院的支持和各方当事人的自愿参与，协调必须在目标和结果特定的情况下进行，行政争议的解决以法院准许原告撤诉为结果，使行政诉讼案件未通过人民法院的判决，原告即撤回行政诉讼，避免和减少了行政争议，有效地化解了行政纠纷。2009年我院共受理行政案件20件，其中通过行政协调促使撤诉结案案件12件，占总数的60%，无非正常访、无申诉；通过非诉讼方式，庭外和解解决行争议案件20余件，有效保护了行政相对人的合法权益，监督了行政机关依法行政。
五、改革实践中遇到的问题
改革是尝试，在破与立、新与旧的碰撞中必然要产生一些问题，正视和改进这些问题是实现科学发展的必由之路。我院在行政审判方式改革中，也遇到了一些问题，与大家共同探讨。一是关于不作为性质行政案件举证问题。实践中对不作为行为举证责任问题存在两种观点，一种认为原告负举证责任，一种认为被告负举证责任。我们认为应当依照《行政诉讼法》被告负举证责任的规定精神。无论是作为或是不作为性质的行政案件在诉讼中都应由被告承担举证责任，不能因是不作为性质的行政案件而在庭审中从被告举证改变为由原告举证。二是关于行政赔偿案件的庭审程序。行政赔偿案件不同于一般意义上的行政案件。人民法院审理行政赔偿案件以赔偿义务机关与受害人之间的赔偿争议为审查内容，其举证责任可以分担，并可以调解。为此在庭审程序上应与一般行政诉讼案件有质的区别。我们目前行政赔偿案件的庭审仍然适用惯常的程序和方式。三是关于行政附带民事案件的庭审程序。行政附带民事案件实质是两种诉的合一，是将两种不同性质的诉讼并在一个案件中去审理。在这类案件开庭审理中，既要审查具体行政行为的合法性，又要审查民事争议。为此庭审可以套用惯常的行政诉讼或民事诉讼的程序，具体把握时需要将两种诉讼内容在一次庭审中恰当地解决。
我院的行政审判改革是一个大胆的尝试，经过实践取得了良好的效果，同时也积累了一定的成功经验。虽然在改革的过程中曾遇到了一些困难，也存在一些问题，但在行政纠纷日趋复杂的环境下，我院仍将一如既往，再接再厉，沿着改革的道路继续探索和创新，为推进行政审判方式改革的深入发展，实现行政审判的制度化、规范化，更充分体现行政审判的公正与效率而继续努力！
