关于对行政申诉上访案件有关情况调研的报告
牡丹江市东安区法院行政庭 唐功恩
当前法院行政申诉上访案件呈上升的趋势，尤其是上访、反复越级进京上访案件激增。近几年我院各类行政申诉上访案件7起，其中涉及拆迁补偿案件5起（佟子珍、孙世财、何凤兰、颜萍、李喜明）、认为行政机关不履行法定职责的1起（王乃礼）、不服房产行政登记的1起（张旭芬）。申诉上访案件逐年上升已经成为当前困扰人民法院工作的一项十分突出的司法难题。
如何更好的化解社会矛盾，正确处理行政申诉上访案件，对于维护社会稳定，推进司法严肃公正，构建和谐社会意义重大。为了准确把握人民群众的关切和期待，准确把握行政审判的特点和规律，破解政案件申诉上访这一难题，缓解申诉上访工作的压力，我院行政庭在接到中院转发省院的《关于对行政申诉上访案件有关情况调研的通知》后，根据通知精神，对近几年行政案件申诉上访案件进行了专项调研。在此基础上，对行政申诉上访案件的主要特点和引发申诉信访的原因进行分析，并就进一步加强和改进行政申诉上访工作提出对策和建议。
一、东安区法院行政申诉上访案件的基本情况
2011年我院申诉案件5件（孙世财、何凤兰、颜萍、李喜明、张旭芬），其中4件为拆迁补偿案件，结案方式为判决，1件不服房屋登记案件，结案方式为裁定驳回起诉。
到省进京访的案件7件（王乃礼、佟子珍、孙世财、何凤兰、颜萍、李喜明、张旭芬），其中5件为拆迁补偿案件（孙世财、何凤兰、颜萍、李喜明、佟子珍），结案方式为判决，其中4件（孙世财、何凤兰、颜萍、李喜明）已经省院申诉并息访，移交属事单位稳控，1件（佟子珍）已移交属地街道稳控，并信访终结；1件不服房屋登记案件（张旭芬），结案方式为裁定驳回起诉，目前已息访，移交属事单位及属地单位稳控；1件认为行政机关不履行法定职责的（王乃礼），结案方式为裁定不予受理，已经息访移交属地街道稳控并信访终结。
二、申诉上访案件的主要特点
1、反复申诉上访。上访时间长、次数多。大部分涉法涉诉上访人都有多次信访经历，而且具有进京上访史，此类案件一般有较长的时间跨度，长的达数年。
2、败诉当事人是涉法上访案件的“主角”。部分当事人受“输了官司，丢不起人”的思想影响，不听从法官的意见履行相应的义务，反而认为“有理无理”都要找“领导”反映反映情况，存在一定的侥幸心理。
3、越级上访现象普遍。有的上访人错误地认为，越往上找解决问题越快，因而将上访信到处邮寄直至中央，或者亲自到省甚至北京上访。例如佟子珍、王乃礼。
4、上访群众认识偏见，开口讲上访，有“会哭的孩子有奶吃”的思想。一方面认为走司法途径花费的成本高，程序多、时间长、效果不明显；另一方面受“大闹大解决、小闹小解决、不闹不解决”的影响，认为自上而下，人多势众给政府施加压力，处理问题才有利，转而向有关领导、上级机关投诉，欲寻求法律程序之外的请愿活动，来达到解决问题的目的。
5、上访群众言行偏激，对立思想较重，并且形式多样，息诉工作难度大。如任孝臣（代理人张旭芬）不服房产行政登记一案，张旭芬性格偏执，不善与别人沟通，每次接访其都存在严重的对立情绪，致使接访息访工作一度陷入困境。
三、申诉上访率高的主要原因
1、司法公信力下降，群众信“访”不信“法”，是导致行政案件信访的根本原因。近年来，司法公信力下降，群众信“访”不信“法”，是导致行政案件信访的根本原因。
2、我国正处在社会变革转型期，社会矛盾凸显，利益冲突激烈，是引发行政案件信访的社会原因。一些社会转型期问题如征地拆迁、土地调整、企业破产、改制、产权转让、职工安置、养老保险等，很大程度上是行政权主导运行的，市场无力调节，矛盾归结到法院。这些问题关系其切身利益，对司法公正的期望值又很高，一旦裁判未能满足其要求，就效仿古人进京上访谋求自救。
3、申诉、上访人员依法有序维权观念的法律意识薄弱。法律知识欠缺、诉讼风险意识差、诉讼能力弱，且对案件处理结果盲目高期望值。这最终归结为信访人对法律的不信仰。多数申诉上访人以自身利益片面理解法律，断章取义，钻法律空子，怀疑裁判的公正性，猜测法官枉法裁判；忽略法院的被动裁判，忽视法定的诉讼时效、举证责任、举证期限等规定，只要裁判于己不利，就认为法院不公，将自身原因引起的败诉归责于法院；不遵守法律规定，不履行法定义务，案件尚在审理中就信访，给法院施压，对结果不服的，不走正常法律程序，上诉期内不上诉，过上诉期后到处申诉上访，引起领导关注、督办，达到起既省钱又解决问题的目的。有的上访人心理扭曲，以上访为业，滥用申诉权和国家“稳定压倒一切”的政策，故意选择在节假日、重要会议期间上访，引起领导重视，满足个人要求。有的上访人员认为只有找到上级领导，只有把问题闹大才能解决问题，花钱少，办事快。现实中，这样的案例确实时有发生，形成了一访就灵，一访就管的错误观念，其他人也纷纷效仿，导致了恶性循环。
四、降低申诉上访率的主要措施及建议
1、审判人员需加强行政协调意识。审理行政案件时，在综合分析客观证据、充分听取当事人诉讼意见的基础上，审判人员应随时保持对案件可协调性的敏感，于可协调的范围内组织行政机关与行政相对人进行协商，尽量避免激化矛盾，寻求法律与行政手段的最佳结合点，积极推动当事人之间妥当地解决争议。
2、需要行政机关积极参与行政诉讼，共同构建综合协调机制。行政诉讼中的协调不仅需要司法机关的努力，更需要行政机关的主动配合，在法律允许的范围内，重新审视行政行为，通过行政诉讼不断完善自身的工作，尤其是在涉及到处理行政相对人重大利益法律关系上应当慎之又慎，严格依法行政，充分保护相对人的合法权益。当出现行政案件申诉上访的情况时，行政机关也应配合法院做好相应的协调稳控工作。
3、需进一步完善行政行为及审判行为的释明制度。为了避免出现行政案件的申诉上访，应着力从源头上将行政法律关系引导至合法合理的轨道上。行政机关在做出行政行为后，应向行政相对人充分地说明理由，不能仅是简单地作出处理决定。在行政处理过程中，行政机关做出行政行为的依据有的是内部的行政规定或政策，而其中很大一部分都是未对社会正式公布的内部文件。因此，行政相对人对行政行为因何做出或对内部文件精神可能会存在困惑，若行政机关未能清楚详细地加以释明，则不利于相对人理解行政行为，容易造成相对人对其的不信任。在审判过程中也如此，除了在各审理环节中充分地保障相对人的诉讼权利外，还应在做出判决，尤其是做出对相对人不利的判决后对判决理由和依据向其予以详细的说明，以及时地疏导相对人，使其能够正确地理解行政判决，自愿执行判决。
4、需要加强与部门联动，联合解决涉法上访群众困难。通过案件排查，走访当事人，与地方政府以及信访部门联系等多种形式和手段，努力做好化解工作。对诉讼程序已经走完而诉求又存在一定道理的当事人，法院积极与信访部门特别是当地党委政府、基层组织联系，共同做好说服化解工作；对诉求不合法但生活确有困难的当事人，在加强说服教育的同时，法院争取得到党委和政府有关部门的支持，通过求助机制，积极采取行政救济、社会援助、亲情帮扶等方法解决当事人实际困难。”
5、需要加强法制宣传，增强法律意识。行政案件的申诉上访性有别于民事、刑事案件，有其自身的特殊性，大多是针对房屋拆迁等对行政相对人重大利益有影响的行政判决，其中不仅涉及到司法机关对行政行为的合法性判断问题，也不可避免地与行政机关的短期或长期政策导向相关，因此，解决此类案件的申诉上访需要行政机关与司法机关等多部门形成合力，在各自的法定职权内进行协调解决，更要在事前、事中和事后都做好相应的工作，以更好地化解矛盾，满足人民群众的司法需求和社会需求。从而真正践行“人民法官为人民”主题实践活动，弘扬“公正、廉洁、为民”的司法核心价值观，提高司法能力，确保司法廉洁，为推进三项重点工作、促进经济社会又好又快发展作出新的更大的贡献。
